L’Italia e il mondo. Quale cooperazione allo sviluppo?

Dum Romae consulitur, Saguntum expugnatur

Il 1 gennaio 2016 è entrata ufficialmente in funzione la nuova Agenzia Italiana per la Cooperazione Internazionale e sono entrate in vigore le prescrizioni della riforma della cooperazione allo sviluppo con l’abrogazione degli articoli della legge che aveva regolato il settore nei trent’anni precedenti.  Clamorosi ritardi, debole comunicazione pubblica e diffuse lacune normative hanno segnato il percorso dei diciotto mesi trascorsi dalla pubblicazione nella gazzetta ufficiale (agosto 2014). Solo all’inizio dell’anno il governo è riuscito a esprimere la nomina del Vice-Ministro per la Cooperazione allo Sviluppo, frutto di un rimpastino con un occhio al Ncd, e il Direttore dell’Agenzia, il cui statuto è entrato in vigore per decreto ministeriale a luglio 2015.  Nonostante un Presidente del Consiglio (anche se va ricordato che la riforma ha la sua genesi nel governo Monti), ben due Ministri per gli Affari Esteri, un ex-Sottosegretario, un neo Vice-Ministro e un Direttore d’Agenzia, a oggi sono ancora in processo di definizione molti aspetti procedurali strategici, fra cui gli elenchi delle organizzazioni no-profit della società civile riconosciute come soggetti della cooperazione, i bandi dell’Agenzia, e i gruppi di lavoro dell’organo consultivo, con l’aggravante che le modalità finora proposte non sembrano nemmeno particolarmente originali rispetto a quanto in atto presso l’Unione Europea o altre istituzioni internazionali.

La riforma realizzata al fine di “rafforzare l’efficacia, l’economicità, l’unitarietà e la trasparenza della politica di cooperazione allo sviluppo dell’Italia, mirata alla promozione della pace e della giustizia, attraverso uno sviluppo solidale e sostenibile dei popoli e delle persone” arranca con moto asmatico, mentre il pianeta è attraversato da una crisi globale della sicurezza, scontri cruenti per il ridisegno geo-politico del Medio Oriente e il continente africano e il riassetto dei poteri mondiali, l’acuirsi della diseguaglianza economica e l’incremento della povertà e dell’esclusione sociale.  Nel tempo della transumanza dei funzionari della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del Ministero per gli Affari Esteri agli uffici dell’Agenzia, si consuma la tragedia umanitaria di individui e famiglie in fuga da guerra, repressione e privazione di diritti fondamentali.  Questo autodefinito governo del fare, della velocità e del pragmatismo, ha decisamente perso il passo lungo il cammino della cooperazione fra i popoli e la prevenzione dei conflitti.

Riforma non-riforma

Il testo di legge Disciplina generale sulla cooperazione allo sviluppo approvato nel 2014 (125/2014) definisce il “carattere integrante e qualificante della cooperazione” nel quadro della politica estera italiana, crea l’Agenzia italiana per la Cooperazione allo Sviluppo, un approccio integrato di governo e un nuovo istituto finanziario (peraltro non dissimile da quelli di cui ci si avvaleva nel passato), e riconosce per la prima volta l’apporto dei soggetti aventi finalità di lucro come eventuali promotori dell’attività di cooperazione.  Si tratta di alcune novità di rilevanza rispetto alla vecchia legge (49/87) che profilano certi vantaggi ma che, al contempo, interrogano su talune contraddizioni.

Quanti hanno operato negli ultimi vent’anni nel contesto della protezione dei diritti umani e la promozione di uno sviluppo sociale ed economico inclusivo e partecipativo, possono testimoniare che la storia della cooperazione italiana, analizzata comparativamente con altri sistemi nazionali, non ha certo brillato per la forza del disegno strategico o la coerenza e la continuità del quadro operativo.  I nuovi organi e strumenti della cooperazione inducono quindi a pensare a un cambio di rotta, da molti auspicato, in cui organicità, programmabilità, e credibilità, dovrebbero esserne i principi guida.

D’altro lato, a quasi due anni dal varo del Parlamento, in uno scenario geo-politico scosso da conflitti e minacce globali e un’Europa percorsa da migliaia di persone che fuggono da soprusi e violenze, ci si chiede dove sia la cooperazione italiana e se sia effettivamente in grado di garantire un rafforzamento del paese sul piano delle relazioni internazionali e dei valori di solidarietà e pace sanciti dalla Costituzione della Repubblica.  L’instabilità del Mediterraneo, e i rivolgimenti politici che hanno avuto luogo a partire dalle cosiddette “primavere arabe”, mettono a confronto una diplomazia e una politica estera incapaci di entrare in sintonia con i settori sociali locali, interpretare i segnali e comprendere la natura profonda degli avvenimenti.  La situazione in cui attualmente versano molti paesi del sud del Mediterraneo, richiede piuttosto un dialogo sostantivo e risposte concrete, e rapide, per sostenere capacità e opportunità che possono condurre a una maggiore integrazione delle due sponde.

Se l’organicità deve essere assicurata dall’assennatezza e la tempestività politica, chiunque abbia gestito processi organizzativi ben sa che la programmabilità e la credibilità sono direttamente proporzionali alla predicibilità e alla regolarità nello stanziamento delle risorse.  Nondimeno sono proprio i finanziamenti a essere percepiti come il maggiore limite della riforma della cooperazione allo sviluppo, in quanto distribuiti su diversi ministeri ed erogati a cadenza annuale, ovvero frammentari e non-programmabili.  Se si volesse con onestà dare contenuto agli annunci, le risorse della cooperazione dovrebbero essere comprese nei documenti di programmazione economica pluriennale dello Stato e garantite da un fondo speciale a ricostituzione periodica, pure già proposto in passate occasioni.  Infelicemente la visione strategica sul lungo periodo non sembra essere al momento una caratteristica qualificante viabile.

Altro tipo di risorse per la capitalizzazione di credibilità ed efficienza sono quelle umane.  Il travaso nell’Agenzia italiana per la Cooperazione allo Sviluppo di personale impiegato a diverso titolo nel Ministero per gli Affari Esteri, l’Istituto Agronomico d’Oltremare, e altre amministrazioni, usufruendo di procedure di mobilità, come indicato dalla legge, non è una solida premessa per la sua auspicata professionalità, expertise tecnica, conoscenza del terreno, coesione culturale, e vivacità.  E’ evidente che l’Agenzia avrebbe dovuto costituirsi a partire da tutt’altro spirito, volontà e intenzioni.  Con tanto dibattere di fuga di cervelli, viene da domandarsi perché non si sia pensato, per esempio,  a una finestra per i funzionari italiani che occupano posizioni simili negli organismi internazionali, spesso attivi in scenari complessi dal punto di vista sociale e politico, che decidono di rientrare nel paese, o a una quota di junior professional officer già formati all’estero con investimenti biennali italiani.  Quello a cui l’Agenzia dovrebbe puntare è personale dinamico, plurilingue, di respiro internazionale, con esperienza in paesi in via di sviluppo e una prospettiva di grande operatività, molto diversa da quella statuale, burocratica, impiegatizia e talvolta poco innovativa, dei nostri apparati ministeriali.

L’organo di partecipazione introdotto dalla riforma, ovvero il Consiglio Nazionale per la Cooperazione allo Sviluppo, convocato dal Ministro e composto da soggetti pubblici e privati, profit e no-profit, delle principali reti di organizzazioni della società civile, delle università e del volontariato, può apportare un valore aggiunto nel sistema della cooperazione.  Questa modalità da tempo avviata in molti paesi, andrà strettamente monitorata per evitare che venga svuotata di reale influenza, anche se la società civile in occasione di convocazioni recenti ha già segnalato la persistenza di atteggiamenti non necessariamente conducenti a uno scambio produttivo e pienamente trasparente.

In definitiva, questa è una riforma che non affronta alla radice i problemi della cooperazione italiana.  Nell’architettura, la gestione delle risorse strategiche e il modus operandi la riforma non appare fondativa di una cultura nuova per la cooperazione allo sviluppo.  Una cultura di cui da tempo la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo avrebbe dovuto farsi promotrice per le sue funzioni di definizione di strategie e priorità, aldilà della creazione dell’Agenzia.  L’analisi dei programmi e le linee di intervento nei paesi tuttavia non suggerisce né una coerenza di politiche e interventi, spesso ancora improntati su un approccio tecnicistico alla povertà, né un quadro generale secondo i criteri di efficacia, economicità, unitarietà, e sopra ogni cosa rispondente alle crescenti sfide degli ultimi anni.

Tra il dire e il fare …

La riforma della cooperazione italiana allo sviluppo si riferisce esplicitamente a “sviluppo sostenibile, diritti umani e pace”.  Nondimeno, a una più attenta disamina del testo di legge, tale riferimento rimane confinato al solo livello politico-strategico o, potremmo dire, a quello delle mere dichiarazioni, in quanto l’ambito di applicazione non viene ampliato rispetto a quanto sancito dalla Legge 49/87.

Il fatto che la cooperazione allo sviluppo sia parte integrante della politica estera dell’Italia, non rappresenta una novità in quanto contemplato anche dalla Legge 49/87 e l’inclusione della definizione di “qualificante” non è accompagnata dagli strumenti necessari perché ciò si possa concretare.  Inoltre rimane intrinseco il rischio che, precisamente come negli ultimi ventisette anni dalla riforma, la cooperazione rimanga subordinata a pretese diverse da quelle dello sviluppo sostenibile, i diritti umani e la pace, e appositamente interpretata come un braccio della politica estera o di quella economica.

La Legge 125/2014 introduce la figura del Vice-Ministro per la Cooperazione allo Sviluppo, in cambio della possibilità di delegare alcune funzioni a un Sottosegretario concessa dalla legge anteriore.  A ogni buon conto le esperienze dei paesi Ocse-Dac non dimostrano una causalità fra la istituzione di una figura politica di alto livello e una maggiore efficienza ed efficacia nell’operato.  La cooperazione allo sviluppo è anzichè promossa con livelli di eccellenza in quei paesi, come il Regno Unito, dove un Ministro/Segretario di Stato è a capo di un ministero distinto da quello degli affari esteri, partecipa al Consiglio dei Ministri, e ha la facoltà di porre il veto a decisioni di politica estera che non rispettino gli indirizzi generali e le basi programmatiche della cooperazione o intendano piegarli agli interessi commerciali del settore privato.

Ciò nonostante, la nuova legge, con la designazione di un Vice-Ministro e parallelamente la istituzione della Agenzia italiana per la Cooperazione allo Sviluppo, invece di semplificarlo, finisce per complicare il quadro dell’indirizzo e l’attuazione.  Se è infatti la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo con la guida del Vice-Ministro a elaborare gli indirizzi per la programmazione rispetto ad aree geografiche e settori di intervento, questa mantiene altresì funzioni decisionali e gestionali su contributi volontari e multi-bilaterali, interventi di emergenza e iniziative a credito.  L’Agenzia detiene un ruolo strumentale, competenze limitate e, in alcuni casi, sovrapposte di istruttoria, formulazione, finanziamento, gestione e controllo.

La riforma non risolve nemmeno la responsabilità delle relazioni con i partner internazionali, dove il Ministero dell’Economia e delle Finanze cura il rapporto con Banche e Fondi di Sviluppo che si occupano di cooperazione e il Ministero per gli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale cura quello con l’Unione Europea.  D’esito nei consigli direttivi della Banca Mondiale e le banche regionali siedono dirigenti del Ministero delle Finanze che non sono sempre e necessariamente esperti di cooperazione allo sviluppo e comunque non rispondono alla Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo o all’Agenzia.

Nell’attuale governance della cooperazione, il rapporto fra tutti questi attori e i margini di operatività di ognuno, rimane un nodo fondamentale.  Siffatta criticità nella distribuzione delle responsabilità è stata evidenziata nella peer-review dell’Italia realizzata dall’Ocse-Dac nel 2014, in quanto reale ostacolo per l’impatto nella gestione dell’aiuto pubblico allo sviluppo, ma questa non viene certamente sciolta dai nuovi provvedimenti.

E di mezzo c’è il Mediterraneo

La tragedia delle migrazioni è nella lente mediatica e la coscienza di chi è testimone di questo tempo.  Dall’altra parte del Mediterraneo si presentano sfide determinate da quelle che Paul Collier chiama le quattro “trappole della povertà”: conflitti, mancanza di risorse naturali o depredamento delle stesse (ndr), assenza di sbocchi al mare, malgoverno.  Le disuguaglianze sono in continua espansione e l’aumento esponenziale della popolazione mondiale e, in modo particolare, nei paesi africani, è destinato a lievitare esponenzialmente i flussi migratori e attivare una bomba a orologeria sociale con gravi conseguenze per la stabilità delle regioni del mondo.

Il Governo e il Parlamento hanno goduto di tutti i mezzi per vagliare queste sfide e avviare una riflessione profonda su quale ruolo assumere nell’era dei nuovi Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (Sdgs) adottati dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e l’orizzonte dell’Agenda 2030.  Persi tra il dire e il fare, troppo solerti nell’appoggiare piani interventistici senza discussione parlamentare, salvo poi smentire, si sono rivelati poco solleciti nell’accogliere le voci di donne e uomini che improrogabilmente chiedono libertà di espressione e associazione, accesso alla conoscenza e alla tecnologia, alla salute e allo sviluppo.

Per raggiungere la soglia dello 0,7% del Pil da destinare agli aiuti pubblici allo sviluppo nell’area Ocse, proposito che risale agli anni ‘70, la comunità internazionale e l’Italia devono adottare una nuova grammatica dello sviluppo e farsi carico di un paradigma che sia al tempo politico e olistico.  Gli Sdgs, come i diritti umani da cui prendono le mosse, sono per loro natura globali e universalmente applicabili.  Oltre il nord e il sud, oltre il rapporto donatore-beneficiario, oltre la mano che dà e quella che prende, bisogna mettere in esistenza una responsabilità mondiale dove tutti i paesi abbiano pari dignità per l’interesse comune.

Quale cooperazione?

L’Unione Europea auspica che la cooperazione allo sviluppo venga fondata su un partenariato globale capace di affrontare in maniera integrata le dimensioni economiche, sociali e ambientali dello sviluppo sostenibile, con politiche solide e la mobilitazione efficace di tutti i veicoli di attuazione pertinenti.  La terza Conferenza Mondiale sul Finanziamento per lo Sviluppo di Addis Abeba non ha raggiunto però un accordo per rendere coerente ed efficiente l’utilizzo delle finanze riservate allo sviluppo e la maggioranza delle aspettative sono rimaste disattese.  Soprattutto se i paesi continueranno a contabilizzare le risorse spese sul proprio territorio per fronteggiare le migrazioni come finanziamento per lo sviluppo, a volte riorientando i fondi di cooperazione, il primo beneficiario della cooperazione europea sarà cinicamente la stessa Europa.

L’auspicio è quello di una rivoluzione della mentalità della cooperazione allo sviluppo italiana dove il nostro paese sia protagonista di cambiamenti globali.  L’Italia deve farsi portavoce e pioniere di riforme cruciali del sistema finanziario e fiscale internazionale, che sottrae risorse alle persone più povere del mondo, spesso eccessivamente tutelando gli interessi delle corporazioni private.  Nonostante i trascorsi poco brillanti e un rilancio claudicante del nostro sistema, parteggiamo per un successo a tutto campo delle istituzioni preposte a tali scopi, ma rimarremo vigili e inflessibili sull’analisi di pratiche e risultati.

 

Questo articolo è stato pubblicato dalla rivista online dell’associazione politica Liberi Cittadini.

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